The Catalan Bailout

For months, all major Spanish companies such as Telefónica, Gas Natural, Abertis, ACS, etc, have had the international financial markets closed. That is, private investors do not want to lend them money at any price. And this is independent of the sector in which they operate or the state of their economic health (after all, they all have run out of credit regardless of your industry and the state of their finances). The reason is simply that they are Spanish: investors think that the possible collapse of the Spanish economy puts Spanish corporations at risk of collapse and, therefore, they optimally choose not to lend them money. And that is true even if some of these companies (such as Telefónica or Natural Gas) derive most of their revenue from outside Spain. Moody's said it clearly makes a couple of months "Telefónica's rating can only be a step above the rating of the government of Spain."

I say this because the Catalan Government has officially announced that it will request access to the Liquidity Fund,a  fund that will be set by the Spanish government to help regional governments in financial distress. Catalunya said it would ask for 5,023 million euros. Although this decision has caused much media coverage, it is not the first time that the Catalan government applies for state funds. A couple of months ago it requested loans from ICO). Why? As most major Spanish companies that lost access to international private capital markets, Catalunya has lost access to bank credit. Hence, it has no other choice but to borrow from the state rescue fund created for such occasions.

Some (anticatalan) analysts have been quick to point to the Catalan embassies (especially the one New York), the budget of the Ministry of Culture and the alleged extravagance of the Catalan public TV, TV3, as culprits for Catalunya’s financial collapse. These arguments do not merit discussion because the size of these items is ridiculously small compared to the magnitude of the fiscal problem. However, it is relevant to ask: How did Catalunya end up here?

Part of the explanation can be seen by simply analyzing the evolution of total debt since 1997. I begin in 1997 because many analysts believe that year to be the beginning of the housing bubble. The first graph (above) shows the total debt of the Government in millions of Euros. The chart below shows the deficit of the Government relative to GDP. The source of both graphs is data from the Bank of Spain (links to total debt and debt relative to GDP).

Between 1997 and 2003, when Jordi Pujol presided over the Generalitat, total debt remained relatively constant euros (just up from 9,200 million to 10,900 million euros) and, because GDP rose very rapidly due to the housing boom, the debt to GDP ratio fell from 9.7% to 7.4%.

Between 2003 and 2008 (during the triparty government Pascual Maragall and the frist two years of José Montilla), total debt increased from 10,900 to 15,776,000 euros, even though the economy was experiencing a major economic boom. And that is the first lesson to be learned. During good times governments should save money so that they have reserves during bad times. This is especially true during housing bubble. The reason is that all bubbles do come to an end. Hence, governments must realize that these episodes their tax revenues are abnormally high and, therefore, they should not commit to high permanent spending.

However, instead of saving, the Catalan government squandered the temporary windfal. And not only that, it spent much much more than it collected to the point that its debt increased by almost 50%. We all know the waste list: construction of airports with no plains and other absurd infrastructure, massive waste in a useless Forum of Cultures, increased health spending as if the boom were to last forever, government hiring friends, relatives and political affiliates, advertising campaigns for electoral purposes, metro stations decorated by the the world’s best and most expensive architects and designers, and even a “sustainable” minister designing his own office building Feng Shui-style (with a total cost of 42 million euros of taxpayers’ money). In short: a shameful display of scant respect taxpayers and their money.

All this continued until, of course, the bubble burst and the recession arrived. It was the second half of 2008. The crisis involved plummeting tax revenues. As the Government had committed to large spending and it didn’t take the recession seriously (so it did not cut back), public debt shot through the roof: from 15,776 in 2008 to 34.229 million euros. The debt when President Montilla left had doubled during his fours years in office  and tripled the debt when his party arrived at the Generalitat in 2003. As a percentage of GDP, Catalan debt had increased from 7.4% to 17.3%.

Artur Mas came to office in 2010. Although he quickly embrace German austerity, debt has continued to grow and has now reached 42,000 million (21% of GDP) according to the latest figures from the Bank of Spain. How can that be? Well, as I have explained many times in this blog, austerity, no matter how necessary it may be in the medium and long term, tends to deepen economic contractions in the short term. Hence, the austerity imposed by the Catalan government has worsened the recession and, therefore, public revenue has continued to fall. If, on top of that, the interest payments increase because the risk spread and because total debt is bigger, we have that public debt continues to rise despite the austerity measures. Looking at the data, however, it is true that during the first few months of 2012 debt seems to have stopped its exponentially growing trend. We'll see how it ends.

Conclusion: the first main cause of the financial situation of the Catalan Government is the Catalan Government’s wild extravagance and its inability to save during the bubble year. Catalan citizens must understand that the level of public spending (health, education, cultural, academic, infrastructure, etc.) reached in 2007 was not sustainable and must be reduced going forward.

That said, the increase in debt experienced by Catalunya, whether it was caused by mismanagement or not, can not by itself explain the loss of access to capital markets by  Catalonia. After all, a public debt to GDP ratio of only  21% is very small compared with the debts of all countries in Europe and almost every country in the world. Yes, I know that Catalonia is not an independent country and if it were, it would have face more obligations and, therefore, more spending (the share of spending that is now faced by the Spanish state). But it would also have more revenue. In particular, the revenue which now goes to the central administration to pay those obligations as well as all the money that now goes to the “solidarity funds” that subsidize other regions. Hence, if Catalonia was an independent state and its government debt were only 21% of GDP and if, in addition, its deficit was between 1.5 and 3% of GDP (as it is now) it would be considered one of the healthiest economies the world and the financial markets would be fighting to lend it money. Why don’t markets, therefore, want to lend to Catalunya? The reason is simple: because it is not an independent state. Instead, it is part of Spain. And this simple fact has at least three important consequences.

First, for reasons that are beyond all rationality, the government of Spain has been telling everyone that the main culprit of Spain’s budget deficit are the regional governments. This, in spite of the fact that 60% the total deficit corresponds to the central government! And of course, by repeating this mantra over and over again in all international forums, the markets have turn off the tap to ... (surprise??) the Regional Governments!

The second consequence of being part of Spain is that markets know that the taxes paid by citizens and corporations in Catalonia are not managed by the Generalitat. Instead, the money goes to Spain and it is the Spanish government that decides how much money goes back to Catalunya. It is estimated that, on average, only 60% of the axes paid by Catalan citizens and businesses goes back to Catalunya after the central government “redistributes” revenue across regions.

Obviously, if Catalonia was an independent state, its fiscal revenue would have been reduced during the recession. This happens to all countries. The problem of Catalunya is that, on top of that, it suffering falling revenue from a grim regional-financing system that allows up to 40% of the taxes collected in Catalonia disappear. As the Telegraph (a British Newspaper) puts it: “the Catalans have been forced by the perversities of Spain’s tax system to request a "rescue" even though they subsidize the rest of the country!

The problem is that the markets do not see an end to this situation any time soon.

How would Catalunya have performed had it been independent? Hard to say. But maybe it is worth spending a few minutes analyzing the performance of another region, with a different financing status (it does not have to give all its revenue to the central government) and a similar level of commitments (education, health, police, etc.): The Bask Country.

In 1997, the difference between the Catalun and Basque debt to GDP ratio was about 2 percentage points (10% of GDP in Catalunya vs 8% in the Basque Country). By the time the recession started in 2007, that gap had widened to 7 percentage points (8% vs 1% in Catalunya Basque). From then on, the debt of both regions soared (which shows that if Catalunya had the same system of the Basque Country, Catalan revenues would have fallen because of all public revenues of all economies do) but clearly the stock Catalan debt increased much more than that of the  Basque country: in 2011 the difference reached 12.6 percentage points. Catalan austerity slowed the growth its a bit so the difference with Basque debt in 2012 has been cut back sharply to 10.8 points. Hence, if Catalonia had had a funding mechanism similar to Basque country, its debt would have increased due to the bursting of the bubble,... but not to the levels that it actually reached.

The third consequence of belonging to Spain is the Spanish brand itself. Which brings us back to the big companies like Telefonica, Natural Gas or ACS, all of which have exceeding difficulties in finding financing abroad simply because they are Spanish. The problem is that being part of Spain at the moment is an expensive scourge as the entire world witnesses the deterioration of the Spanish political and institutional environment: the King is caught hunting elephants with a young German lady while his compatriots suffer the consequences of the recession, his son-in-law has been charged with corruption and embezzlement, the chief justice of the Supreme Court has been forced to resign because it used public money to finance romantic weekends with his bodyguard, the worldwide famous Baltasar Garzón, also a member of the supreme court, forced to resign for spying on lawyers, the Bank of Spain carried stress tests and gauged that Bankia was safe just months before it collapsed. The CNMV (a supervisory institution) allows Bankia to go public even though it had information that it was insolvent, causing thousands of citizens to lose their lifetime savings as they rush to invest in this bank. The president of the CEOE (association of businessmen) Gerardo Diaz Ferran, charged with corporate fraud. The country’s principal banker Emilio Botin, boss of Santander, caught with a secret account with 2 billion euros in Switzerland. Governments of all parties doing the exact opposite of what they promised during their political campaigns. The current government postponing the presentation of the most important budget of the country‘s history in order to win a regional election in Andalusia. It is no wonder why, after witnessing the spectacular collapse and discredit of virtually all Spanish institutions, investors believe it is unsafe to lend to Spanish corporations and regional governments.

In short, despite the undeniable mismanagement by the Catalan Government during the boom years, the truth is that the incompetence and disloyalty of the central government, the faulty system of funding regional governments and the international spectacle of disrepute on the part of  key Spanish institutions made the need for a Catalan bailout all but guaranteed.

Many Spanish pundits say that the bailout demonstrates the failure of the growing Catalan indepedentist movement. I disagree. I’d say that the bailout is a win for independentists as it shows that Catalunya within the current Spain is unfeasible.  And so is Spain.

Digo esto porque el Govern de la Generalitat ha anunciado oficialmente el acceso al Fondo de Liquidez que va a construir el gobierno de España y pedirá la concesión de un crédito de 5.023 millones de euros (a pesar de que esta decisión ha causado mucho impacto mediático, no es la primera vez que la Generalitat acude a fondos del estado para financiarse ya que previamente ha acudido a los fondos ICO para deuda y ICO para proveedores). Igual que les pasa a las grandes empresas españolas, Catalunya ha perdido el acceso al crédito bancario por lo que, al parecer, no tiene más opción que pedir prestado a los fondos de rescate estatales creados para estas ocasiones.

Algunos analistas (anticatalanes) se apresuran a señalar a las embajadas catalanas (sobre todo la de New York), al presupuesto de la conselleria de Cultura catalana y al supuesto dispendio de TV3 son responsables del colapso financiero de Catalunya. Esos argumentos no merecen ser discutidos porque la dimensión de esas partidas es ridículamente pequeña si la comparamos con la magnitud del problema fiscal. Pero la pregunta es pertinente: ¿Cómo ha llegado Catalunya hasta aquí?

Una parte de la explicación se ve simplemente analizando la deuda total de la Generalitat desde 1997. Empiezo en 1997 porque muchos analistas ponen esa fecha como la del inicio de la burbuja inmobiliaria. El primer gráfico (arriba) muestra la deuda total de la Generalitat en millones de Euros. El gráfico de debajo muestra el déficit de la Generalitat expresado en relación al PIB. La fuente de ambos datos es el Banco de España (links a la deuda TOTAL y a la deuda en RELACIÓN AL PIB).

Entre 1997 y 2003, cuando la Generalitat estaba presidida por Jordi Pujol, la deuda total en euros se mantuvo constante (apenas subió de 9.200 millones a 10.900 millones de euros) pero como el PIB subió muy rápidamente debido al boom inmobiliario, la deuda como fracción del PIB bajó más de dos puntos porcentuales i pasó del 9,7% al 7,4% del PIB.

Entre 2003 y 2008 (durante los gobiernos tripartitos de Pascual Maragall y José Montilla, pero antes de que empezara la crisis), la deuda absoluta aumentó en casi un 50% y pasó de 10.900 a 15.776 millones de euros. Eso, a pesar de que la economía estaba experimentando un importante boom económico. Y esa es la primera lección que debemos aprender de todo esto. Durante las épocas de bonanza los gobiernos deberían ahorrar para no pasarlo mal en épocas de crisis. Eso es cierto siempre, pero todavía lo es mucho más cuando la economía crece por culpa de una burbuja inmobiliaria. La razón es que todas las burbujas llegan a su fin por lo que los gobiernos deben saber que sus ingresos fiscales son anormalmente altos y, por lo tanto, deberían ahorrarlos y no comproterse a mantener gastos permanente altos.

En lugar de ahorrar, la Generalitat no solo dilapidó todos esos ingresos extraordinarios y temporales sino que gastó mucho más de lo que ingresaba hasta el punto de que su deuda pública aumentó en casi un 50%. Todos sabemos la lista de malgasto: construcción de aeropuertos y otras infraestructuras absurdas, despilfarro masivo en un Forum de las Culturas lamentable, aumento del gasto sanitario como si la bonanza tuviera que durar toda la vida, cartillas para todo el mundo, contratación de amigos, parientes y afiliados (“la menjadora”), encargos de estudios de consultoría, campañas de publicidad con fines electorales, estaciones de metro decoradas por los mejores y más caros arquitectos y diseñadores del mundo y hasta algún conseller sostenible y solidario diseñando su propio edificio de oficinas al estilo Feng Shui, cargando unos 42 millones de euros al contribuyente. Todo esto, en lugar de invertir en la competitividad del país y preparar a estudiantes, trabajadores y empresarios a encontrar alternativas si algún día llegaba a la crisis. Resumiendo: una vergonzosa demostración del escaso respeto que el Govern de la Generalitat tenía por el dinero del contribuyente.

Y todo esto siguió hasta que, naturalmente, explotó la burbuja y llegó la recesión. Era la segunda mitad de 2008. La crisis comportó una caída en picado de la recaudación fiscal. Como el Govern se había comprometido a uno gasto público elevado y como al principio no se tomó en serio la crisis y siguió gastando como si no pasara nada, la diferencia entre el gasto y los ingresos y, por lo tanto, la deuda pública, se disparó y pasó de 15.776 a 20.825 millones en un año. Cuando Montilla y el tripartido se marcharon en 2010, la deuda (34.229 millones de euros) DOBLABA la que se encontró al llegar a la Generalitat y TRIPLICABA la que el primer tripartito de Maragall encontró en 2003. En porcentaje del PIB, la deuda catalana había pasado del 7.4% al 17.3%.

Artur Mas llegó al Govern en 2010. A pesar de que su política nada más llegar fue la de la austeridad germana, la deuda bajo su mandato ha seguido subiendo y ha alcanzado los 42.000 millones (el 21% del PIB) según los últimos datos del Banco de España. ¿Cómo puede ser? Pues porqué, como ya he explicado muchas veces, la austeridad, por más necesaria que sea a medio y largo plazo, tiende a agravar las crisis económicas a corto plazo. La austeridad ha empeorado la recesión y, por lo tanto, la recaudación de la Generalitat ha seguido cayendo. Si a eso le sumamos que los pagos de intereses son cada año mayores debido a la prima de riesgo y a que la deuda es cada vez más grande, tenemos que la deuda de la Generalitat sigue subiendo sin parar aunque sí es verdad que en el último ejercicio parece haberse parado el crecimiento exponencial de esa deuda. Veremos como acaba.

La primera conclusión de todo esto es que el primer gran responsable de la deuda de la Generalitat es la propia Generalitat. El dispendio descontrolado y la falta de ahorro durante los años de la burbuja han causado un aumento problemático de la deuda y los catalanes debemos entender que el nivel de gasto público (sanitario, educativo, cultural, universitario, infraestructuras, etc) al que se llegó an 2007 no eran sostenibles y deberán ser reducidos. No hay más.

Dicho esto, el aumento de la deuda experimentado por Catalunya, sea o no sea culpa de la mala gestión de la Generalitat, no puede explicar por sí sola el hecho de que Catalunya no tenga acceso a los mercados de capital y se vea obligada a pedir un rescate al estado. Al fin y al cabo, una deuda del 21% del PIB es muy pequeña si la comparamos con las deudas de todos los países de Europa y casi todos los países del mundo. Sí, ya sé que Catalunya no es un país independiente y que si lo fuera, tendría más competencias y por lo tanto más gastos públicos. Pero también tendría más ingresos, los que ahora van a la administración central del estado para pagar esas competencias que ahora son responsabilidad del gobierno central. Es decir, si Catalunya fuera un estado independiente y su gobierno tuviera una deuda de solo el 21% del PIB y si, además, su déficit estuviera entre el 1,5 y el 3% del PIB, sería considerada una de las economías más sanas del mundo y los mercados financieros se pelarían por prestarle dinero. ¿Por qué los mercados, pues, no quieren dejar prestado a Catalunya? Por una razón muy simple: porque no es un estado independiente sino que forma parte de España. Eso tiene al menos TRES consecuencias importantes para el déficit.

Primera, por razones que se escapan a toda racionalidad, el gobierno de España se ha dedicado a ir por el mundo diciendo que el responsable principal del déficit del estado son las autonomías a pesar de que el 60% el déficit total corresponde a la administración central del estado. Y claro, a base de repetir en todos los foros internacionales que los despilfarradores de España son las autonomías, los mercados acaban por cerrar el grifo a... (¿sorpresa?) ¡las autonomías! Lo peculiar de todo esto es que las autoridades españolas han argumentado que el problema son las autonomías con el viejo truco del almendruco de no hablar de la parte del déficit total que corresponde a cada uno sino de hablar de “desviaciones”. Es decir, se impone un objetivo laxo para la administración central y uno de restrictivo para las autonomías y solo se habla de la diferencia entre el déficit real y el objetivo. Al ser el objetivo mucho más laxo para el gobierno central, cuando unos y otros se pasan, las autonomías se han pasado mucho más “en relación al objetivo establecido”. ¿Quien decide el objetivo? ¡El gobierno de España! No hace falta decir que si Catalunya no formara parte de España, este tipo de deslealtades institucionales no podrían existir.

La segunda consecuencia de formar parte de España es que los mercados saben que los impuestos que pagan los ciudadanos y las empresas catalanas no son administrados por la Generalitat sino que se van a España y es el gobierno de España la que decide cuánto dinero regresa a Catalunya. Se estima que, en promedio, solo regresa el 60% de los impuestos pagados por los ciudadanos y las empresas catalanas. Si Catalunya fuera un estado independiente, sus ingresos se hubieran visto reducidos por culpa de la crisis igual que se ven reducidos los ingresos de todos los estados del mundo cuando sufren una recesión. El problema de Catalunya es que, además, sufre la caída de recaudación proveniente de un nefasto sistema de financiación autonómica que permite que hasta el 40% de los impuestos recaudados en Catalunya desaparezca. Y los mercados no ven que ese problema se vaya a solucionar pronto porque los sucesivos gobiernos centrales se han negado a considerar esa posibilidad. No sabemos exactamente cómo funcionaría Catalunya si hubiera tenido el concierto económico, pero es interesante analizar la evolución de la deuda Catalana con la de una comunidad que sí tiene el concierto económico y que, además ha ido asumiendo más o menos las mismas competencias (educación, sanidad, policía, etc) y más o menos al mismo tiempo: Euskadi.

En 1997, la diferencia de la deuda como fracción del PIB entre Catalunya y Euskadi era de 2 puntos porcentuales (10% del PIB en Catalunya vs 8% en Euskadi). Al empezar la crisis en 2007, esa diferencia se había ampliado a 7 puntos porcentuales (8% en Catalunya vs 1% de Euskadi). A partir de aquí, ambas deudas se disparan (lo que demuestra que el sistema de financiación del concierto económico NO hubiera evitado que los ingresos de Catalunya cayeran ya que caen los de todas ls economías en recesión) pero claramente la deuda catalana aumenta mucho más que la vasca hasta el punto que en 2011 la diferencia alcanza los 12,6 puntos porcentuales. Los recortes catalanes del último año han desacelerado el aumento de la deuda Catalana pero no la Vasca por lo que la diferencia en 2012 se ha recortado notablemente hasta los 10,8 puntos. Si Catalunya hubiera tenido un mecanismo de financiación similar al vasco, la deuda hubiera aumentado debido a la explosión de la burbuja, eso es verdad, pero NO a los niveles que ha aumentado en realidad.

Pero aunque Catalunya tuviera el sistema de financiación vasco y su deuda no fuera tan alta como la que es, es posible que tampoco tuviera acceso a los mercados de financiación y tuviera que pedir prestado a los fondos de liquidez del estado. La razón es que... ¡es parte de España! Lo que nos devuelve a las grandes empresas solventes de España como Telefónica, Gas Natural o ACS que hoy en día tienen verdaderos problemas a la hora de levantar dinero para financiar sus operaciones por el simple hecho de que los mercados internacionales las asocian con España, independientemente del sector en el que operan, de lo bien gestionadas que estén o de si una parte importante de sus ingresos provienen del extranjero. Formar parte de España en estos momentos es una lacra que se paga cara y eso lo notan todas las empresas de España. Y es que el mundo entero observa el entorno institucional y político de España: desde el Rey cazando elefantes en medio de la crisis o su yerno imputado por corrupción, hasta el presidente del tribunal supremo dimitido por usar dinero público pasando por el juez más mediático expulsado de la carrera judicial por espiar, el Banco de España desenmascarado por hacer stress tests que aprueban Bankia meses antes de que quiebre, la CNMV que permite a ese banco salir a bolsa, el presidente de la CEOE Gerardo Díaz Ferran, imputado por fraude empresarial, el principal banquero, Emilio Botín, enganchado evadiendo 2000 millones sin que le pase nada, o los constantes espectáculos del gobierno haciendo exactamente lo contrario de lo que prometió o posponiendo los presupuestos más importantes de la historia para ganar unas elecciones en Andalucía. Y claro, ante semejante descrédito de todas las instituciones de España, los inversores piensan que es un país poco fiable al que le va a costar salir del agujero político, económico e institucional. En este sentido a Catalunya le pasa lo mismo que a las grandes empresas del estado: mientras forme parte de España va a tener los mercados financieros cerrados y va a tener que obtener financiación de los fondos de liquidez.

Resumiendo, a pesar de que la mala gestión de la Generalitat ha hecho que su deuda pública se haya disparado en los últimos años, la verdad es que la incompetencia y deslealtad del gobierno del estado, el sistema de financiación de las autonomías y descrédito internacional de las grandes instituciones de España hacen que el rescate de Catalunya haya sido inevitable.

Aunque he leído multitud de opiniones diciendo que el rescate demuestra el fracaso del soberanismo catalán, yo diría que, de hecho, el rescate le da razón a los independentistas: tal como está estructurada España, Catalunya es inviable. Y España... también.

Xavier Sala i Martín

Xavier Sala i Martin is the J. and M. Grossman Professor of Economic Development at Columbia University in the city of New York. He earned his PhD in Economics at Harvard University in 1990.He previously taught at Yale University, Harvard University and UPF in Barcelona. He is a research associate at the National Bureau of Economic Research and Chief Economic Advisor to the Centre for Global Competitiveness at the World Economic Forum in Davos, Switzerland. His research interests include Economic Growth and Development and Macroeconomics.
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